全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系及案例简介【连载】纳米比亚（一）
【作者序】我是玛加达莱娜·慕特瓦·黎巴拉，1991年10月10日出生在纳米比亚赞比西地区的卡蒂马-穆里洛（Katima Mulilo）镇。从2017年秋季开始，我在北京交通大学修习城市规划与设计硕士学位。来中国之前，我作为发展规划师，在本地区的土地改革部工作了1年9个月，主要是全面参与制定赞比西河综合区域土地利用规划（ZIRLUP）并监督促进该项目的实施。2013年，我很荣幸地在首都温得和克市政府城市规划和物业管理部门实习了6个月。在此期间，我参与了温得和克非正式住区的升级项目，就土地开发问题向公众提供咨询，并评估一些招标开发和土地使用的申请。目前我持有两项专业学位，一个是2014年在纳米比亚科技大学获得的土地使用规划文凭，主要涉及纳米比亚城市规划、自然资源管理和指导土地使用的法律体制框架/立法理论。此后，出于对城市规划的热情，我决定申请第二个学位——城镇和区域规划学士，希望提升我的知识和技能，我学到了很多城市规划理论。我主修的一门课程是城市发展的政策和过程，在其中我了解了纳米比亚城镇和区域规划中使用的所有法规。此外，我还在温得和克进行了关于非正式定居点与交通运输的初步研究。
摘要 纳米比亚位于非洲南部，面积82.5万k㎡，是世界上人口密度最低的国家之一，总人口仅248万（人口密度约3人/k㎡），全国约43%的人口生活在城市地区。预计2041年人口将达到350万，其中67%将生活在城市地区。城乡发展部是国家级的城市规划部门，负责为地方的城乡活动提供咨询服务。纳米比亚建立了13个市议会、26个镇和18个村委会。纳米比亚2030年的愿景是成为一个工业化国家。
本文主要介绍纳米比亚的城市规划法规（目的、主要内容及演变）和城市规划类型，并对首都温得和克（Windhoek）的城市规划案例进行个案研究。在纳米比亚，城市规划是地方政府的一个分权职能，负责监督城市地区的管理和发展。在纳米比亚独立前后，有五项主要法令指导地方政府在城市规划实践和职业方面的工作，2017年10月31日，新的《城市和区域规划法》草案已经定稿，但尚未获得最终批准。地方政府采用四种不同类型的规划来指导和控制城市发展，它们被归类为法定规划和非法定规划。温得和克是纳米比亚的首都和最大的城市，它是直辖市，并有一个别称“牛”市（CoW: City of Windhoek）。在殖民化过程中，城市采用种族隔离制度，白人和黑人在城市空间中是分离的，黑人被指定在北部地区生活。温得和克的发展基于多中心模型，因为该市的特点包括密集的CBD、土地混合的使用和公交导向的发展。住房、物业管理、人居，以及城市和交通规划部门是监督城市规划的主要部门，以确保人们生活在空间、基本设施和交通方面都很便利的城市中。温得和克的城市人口正以3.1%的速度增长着，因此城市面临一系列挑战，包括提供充足的住房、优质的服务和便利的交通。每隔5年，城市就会审查其规划方案。目前，该市正在实施一个五年的战略计划（2017—2022年），以及规划期至2032年的可持续城市交通总体规划（SUTMP）。SUTMP的目的是为公众建立一个高质量、易到达、实惠、方便、高效、公平和安全的服务体系。
纳米比亚首都温得和克
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1 纳米比亚国家和城市规划体系概况
纳米比亚是一个位于非洲南部的民主共和国，邻近赞比亚、安哥拉、南非和博茨瓦纳，面积82.5万k㎡。纳米比亚的气候和地理条件多样，沿海有沙漠，南部有炎热干燥的半沙漠，中部有丘陵和中等干旱的特征，雨量很少。北部和东北部偏远地区的自然地理特点是林地为主的植被、永久性河流和暴雨。这些地区大多以农业为主导产业。纳米比亚是世界上人口密度最低的国家之一，全国总人口约为248万（2016年），约43%的人口生活在城市地区。纳米比亚是一个多元化的国家，文化丰富，几个民族和种族群体和平相处。它拥有有利的经济因素，主要来自矿产、钻石和鱼类等自然资源的出口，也包括旅游业的发展。2017年的国内生产总值为132.5亿美元。城市面积正在迅速增长，2011年的增长率为4%。预计2041年人口将增长到350万，其中67%的人口将居住在城市地区（纳米比亚统计局，2013），城市的快速增长是城市规划面临的主要问题，需要采取可持续的措施。
图1显示了纳米比亚的14个大区（Region，相当于中国或其他国家的省）以及每个大区内的城市，温得和克是纳米比亚的首都，同时是中央政府所在地。
图1 纳米比亚地图（2015年）
纳米比亚于1990年3月21日从德国和南非殖民地获得独立，现在由第三任总统领导，总统同时任国家元首和政府首脑（第《纳米比亚共和国宪法》27条）。纳米比亚政府由中央政府、地区政府和地方政府组成。中央政府包括几个负责处理国家规划和发展职能的部委。城乡发展部（MURD: Ministry of Urban and Rural Development）是国家层面的城市规划部门，负责为地方层面的城乡活动提供咨询服务。根据《纳米比亚共和国宪法》第12章第102（1）条，“就区域和地方政府而言，纳米比亚应分为区域和地方单位，这些单位由议会法案确定和界定的区域和地方当局组成”。该声明规定设立区域管理局和地方当局理事会，以控制和管理城市土地及其发展计划。宪法进一步规定，“地方当局应包括所有市镇、社区和乡村议会”。102（3）（《纳米比亚共和国宪法》，第98页，1998）。自1990年获得独立以来，纳米比亚已经成立了13个市议会、26个镇和18个村委会（纳米比亚统计局，2013）。
2004年，《纳米比亚2030年远景规划》（下称《2030远景》）的文件经过多年的国家规划之后发表，《2030远景》是国家长期发展的政策框架。它包括8个目标，这些目标将在国家发展5年计划中解决，到2030的远景是成为“一个繁荣和工业化的纳米比亚，开发人力资源，享受着和平、和谐和政治稳定”（《2030远景》主文件，pp22-38，2004）。到目前为止，第五个国家发展计划（NDP5）已经实施，然而考虑到地方政府所面临的挑战，纳米比亚是否能够实现2030年远景规划值得怀疑。如果地方政府能够完成五年计划，才会有可能实施这一愿景。
城市规划（urban planning）在纳米比亚是使用较少的术语，许多地方当局和规划机构一般称之为城镇规划（town planning）。根据彼得·霍尔（Peter Hall）的定义，城市规划是空间规划或物质规划，其目标是提供更好的土地利用活动的实质安排。城市规划者（或城镇规划者）在确保实现这一目标的过程中发挥了重要作用，通过实施物质空间模式的法规，提供一种人民可以持续生活的方式。
本文旨在介绍纳米比亚现有的城市规划法规，包括其沿革和规划类型，并提供首都温得和克规划的案例研究。
2 城市规划相关立法
纳米比亚的城市规划是地方政府的分权职能，负责监督城市发展的所有管理和控制工作。这些发展活动得到了城乡发展部的支持。纳米比亚有若干立法和法规，指导国家和地方一级的土地利用规划。纳米比亚独立之前和之后，共有五项主要立法指导地方政府进行城市规划行业实践，包括：
《城市规划条例》1954年第18号法令，经修订（The Town Planning Ordinance 18 of 1954, as amended）；
《城镇土地条例》1963年第11号法令（Townships and Division of Land Ordinance, ordinance 11 of 1963）；
《地方当局法》1992年第23号法令（The Local Authority Acts no 23 of 1992）；
《区域当局条例》1992年第23号法令（The Regional Authority Act no 22 of 1992）；
《城镇和区域规划者法》1996年第9号法案（The Town and Regional Planner Act no 9 of 1996）。
值得一提的是1996年的《城镇和区域规划者法》在指导城市规划实践中起着主要作用。
2017年10月31日，一项新的立法《城市和区域规划法》（Urban and Regional Planning Bill）的草案已经定稿，但尚未正式宣布为一项法令。
本节将对立法中常用的术语进行界定，并对条例进行分析，重点讨论其与该条例有关的目标。
2.1 术语界定
城镇和区域规划师（town and regional planners）：专业合格的，承担城镇和区域规划任务的专业人士。
（建制）城镇（township）：与公共设施相关联，用于或拟用于住宅、商业、工业或类似用途的土地/区域。
准城镇用地（townsland）：在地方行政区域内，位于任何（建制）城镇范围以外的用地，该用地是为了该地区居民的共同利益而预留的，可能用于牧场、供水、机场、爆炸性弹药库、卫生设施、垃圾堆场或其他公共用途，也可能用于扩建原有城镇或建立新的城镇。
宗地（erf）：指位于“（建制）城镇”范围内的任何一片土地。所有位于“（建制）城镇”外的土地称为农场或农场用地。
城镇规划方案（town planning scheme）：包含全面政策声明的文件，作为某地区未来发展和土地使用模式的框架和基础。是依法律强制执行的法定文件。
2.2 《城市规划条例》1954年第18号法令，经修订
该条例是在纳米比亚殖民地时期由德国和南非设立的，目标是“为编制和实施城市规划及附带事宜做出规定，并为规划者提供一个框架”，该条例对当时及之后一段时间内纳米比亚城市地区的有序发展有所贡献。但现在看来，该条例的信息和指导方针都已过时，很难起到监督作用，造成一些规章制度互相抵触，这导致地方议会将次级目标规划为法定程序（Genis, 2015）。
该条例用于指导城市规划者处理城镇发展问题，制定城镇规划方案。其目的主要在于促进地方（建制城镇边界内）的协调发展，以最有效的“改善健康、安全、秩序、舒适、便利性和一般福利”的方式，并进一步通过“发展过程中的高效和经济性来改善沟通”。该条例规定了地方当局如何制定全面的政策声明，以便为今后的发展搭建框架和基础。
该修订版条例详细列出了城市规划方案的编制指引。
为了实现上述目标，条例规定在城乡发展部下设立纳米比亚规划咨询委员会（NAMPAB，简称“规委”）。规委须在准备和执行各项规划，以及相关的规划控制和管理职能方面为部长提供建议（第9至14条）。此外，它还规定了制定规划方案的许可程序，包括决议批准、制定时的广告和待处理范围等内容，例如土地用途的分区、密度、开发区等（第18、19条，附表二）。城市规划的制定是法律强制性的，但在纳米比亚许多地方政府无法做到这一点，下一节将进一步阐述。
2.3 《城镇土地条例》1963年第11号法令
该条例设立的目的是“巩固和修订有关建立城镇的法律，并规范和控制经批准的城镇内土地的开发和分割”（Simon, 1995）。例如，当居民想要分割或合并自己的“宗地”时，须向城镇的相关机构提出申请，然后根据指导方针进行技术评估和批准。同样，当开发商希望建立一个“（建制）城镇”时，也须满足该条例中的相关准则和要求。因此，该条例的整体目标是“确保城镇居民的有序发展和和平共处”。
依本条例设立城镇理事会（Township Board），其职责是与规委和城乡发展部一起，对设立城镇的申请进行评估（第2和第3条）。条例提供了设立“（建制）城镇”及评估时须遵守的程序（第4至18条）。该条例也允许法定“（建制）城镇”及“准城镇用地”之外宣告城镇和土地分区（Simon, 1995）。
合并或分区申请的审批程序被认为是很烦琐和漫长的，因为它需要呈送到城乡发展部，由规委给出建议并返回地方，再向申请人提供反馈。如果想实现迅速发展，有必要修订这一冗长的程序。不过，该程序可以确保对任何提议的发展情况进行全面评估，从而使城市地区有序发展。
2.4 《地方当局法》1992年第23号法令
该法规定在纳米比亚设立三级地方政府机构：市议会、镇议会和村委会。《地方当局法》的目标是“为地方政府的建立做出决定，并确定地方当局的权力、职责和职能”（第2页，1992年）。该法案是指导地方当局通过利用地方当局所掌握的当地知识和经验确保遵循程序以实现良好规划实践的主要工具（Simon, 1995）。例如，各个地方当局应聘请一位拥有城市规划专业技能和专业知识的注册城镇和区域规划师，以可持续城市理论来指导城镇的发展计划和运作实践。过去，由于少有能够提供城市规划课程的地方大学，合格的城镇规划师一直是纳米比亚地方政府面临的一大挑战。
该法的目的是“为城市、乡镇和村庄的事务建立有序的管理制度”（Simon, 1995）。因此，地方政府的活动和职能主要是为了公众的利益，这应该在制定发展政策和规划时体现出来。公众则需要了解他们的城镇机构的任务和职责，从而也能影响城市发展的模式。纳米比亚的市议会和城镇议会制定不同的短期和长期规划来指导其发展。计划的类型将在下一节中介绍。
本法案分为不同的章节（第一部分至十八部分）。每一部分都有不同的政策针对地方政府资源管理和发展问题。法案对城市和城镇对核定“（建制）城镇”时需要遵循的程序和要求有明确的指导。这个法案就像是一本写给地方当局的“做”与“不做”手册（do's and don'ts）。
下面列出了《地方当局法》中与城市规划相关的一些条文：
市、镇、村级地方当局申报的标准和条件。总统宣布指定的地区、名称、边界（第一部分，3）；
该法案规定了包括市长在内的议会成员的资格和任命程序（第二部分，11），管理委员会成员的资格和任命程序（第三部分）；
通过利用当地政府部门的当地知识和经验，以及任命市/镇官员和其他雇员（第四部分），确保良好的规划实践；
地方当局议会的权力、职责和职能（第五部分），包括以下部分：
为居民和私人（包括建设工程）供水（第三部分，34-35）
为地方当局和私人居民建造污水和排水设施（第八部分，38-41）
建设街道和公共场所，以及关闭此类设施（第九部分，50）
为非居民供电、供气。地方政府应协助居民购买与电力供应有关的器具（第十部分，53-54）
建立和维护公共交通服务设施（第十一部分，56）
由地方议会制定住房规划和住房公积金制度（第十二部分，57-58）
规定了地方当局与行政部依照许可联合批准出售、出租和处置地方当局不动产所有权的程序和情况（第十三部分）
最后，该法案还包括一系列一般规定（第十八部分），但就城市规划而言，它赋予地方政府议会权力，通过与城乡发展部长协商制定法规（94.1），在公报（gazette）上公告希望解决的问题，例如管理街道秩序、建筑红线和公共场所的规章制度，“公共牧场和城镇用地的限制条件、管理、控制和使用”，等等。
显然，该法为地方政府管理和控制发展提供了简要指南。它一直是纳米比亚城市规划的最有效的法律之一，也是实现国家2030景愿的可能因素之一。
2.5 《区域当局条例》1992年第23号法令
该条例的目的是对“建立区域委员会”作出规定。如前文所述，纳米比亚的地方机构分为两级——市议会和镇议会，两个层级是相分离的。两级部门需协调“本区域的物质、社会和经济特征及其与邻近地区的关系，包括城市化，自然资源和经济发展，物质和社会基础设施，土地综合利用，环境管理，以及建立定居点”（Simon, 1995: 26）。每当市政当局实施诸如非正式定居点升级等规划时，都会向区域委员会通报，以便得到协助。城市规划应该始终在两级议会之间保持透明。这一规定允许区域委员会充当国家和地方政府的中间人，它向国家政府报告，从而确保各市镇的计划纳入全国总体计划。
2.6 《城市和区域规划法》2016年法令
《城市规划条例》1954年第18号法令（经修订）和《城镇土地条例》1963年第11号法令，是在纳米比亚殖民地时期由德国和南非设立的，目的是控制该国的发展。这些条例信息和指导方针陈旧，而且准则的范围很难监督，从而使规章制度互相矛盾。这导致地方当局委员将次级目标规划为法定程序（Genis, 2015）。纳米比亚共和国政府与规划委员会协商，着手实施一项新的法案，以取代1954和1963的旧法规，到目前为止，该法令尚未获得部长批准，但已进入最后批准阶段。2017年11月17日举行了一次内阁会议，目的是讨论该法案的批准，但由于议会成员的兴趣不大，城市和区域发展部长推迟了会议（纳米比亚广播公司，2017）。
《城市和区域规划法》（2016）的目标如下：
调控纳米比亚的区域和城市土地利用规划；
区域和城市土地利用规划提供一个统一、有效、高效和综合的监管框架；
提供指导区域和城市土地利用规划的原则；
确保土地的可持续、有效和高效利用；
确保区域和城市土地利用规划的公平性；
确保区域和城市土地利用规划促进社会和经济包容；
促进实现国家土地利用规划改革目标。
与上面两个条例类似，该法为纳米比亚的区域和城市土地利用规划提供了法律框架。范围包括设立城市和区域委员会，编制和批准地方当局的分区计划、城市结构规划以及区域结构规划和国家发展框架。这一新法令基于旧法规做了一些修改，例如，它为城市地区的建立、细分和巩固提供了明确的指导方针。这一法案有望解决发展规划审批程序过于烦琐漫长的问题。
作者：玛加达莱娜·慕特瓦·黎巴拉（Magadalena Muetwa Libala），纳米比亚人，北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目研究生。Magdalibala@gmail.com
翻译：郭文韬，北京交通大学2014级本科生
校译、编辑：张祎娴
排版：赵大伟
——to be continued——
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